วิเคราะห์การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (ใหม่) ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาสุขภาพสิ่งแวดล้อม แห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561

วิเคราะห์การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (ใหม่) ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาสุขภาพสิ่งแวดล้อม แห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561

เขตไท ลังการ์พินธุ์¹

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยพายัพ เขตแม่คาว ถนนซุปเปอร์ไฮเวย์เชียงใหม่-ลำปาง อำเภอเมืองเชียงใหม่
จังหวัดเชียงใหม่ 50000 เมล์ติดต่อ: Khettai@hotmail.com

Khettai Langkarpint

Faculty of Law, Payap University, Super Highway Chiang Mai – Lampang Road, Muang Chiang Mai, Chiang
Mai, 50000, E-mail: Khettai@hotmail.com

Recived: January 7, 2020; Revised: February 28, 2020; Accepted: March 12, 2020

บทคัดย่อ

บทความนี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ปัญหาการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและ สุขภาพแบบใหม่ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาสุขภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 จากการศึกษาพบข้อสรุปดังนี้ (1) การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ กฎหมาย ฉบับใหม่ไม่ได้กำหนดให้มีการจัดทำการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ และปัจจุบัน ยังไม่มีระเบียบหรือกฎหมายฉบับอื่นใดกำหนดไว้ (2) กำหนดให้โครงการที่อาจมีผลกระทบต่อ ทรัพยากรธรรมชาติคุณภาพสิ่งแวดล้อมสุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญ อื่นใดของประชาชนหรือชุมชนหรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรงต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น ของผู้มีส่วนได้เสีย และประชาชนและชุมชนที่เกี่ยวข้องแต่ไม่ได้กำหนดรายละเอียดที่เป็นสาระ สำคัญของการรับฟังความคิดเห็นแต่อย่างใด (3) คำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 9/2559 ยังคงปรากฏ อยู่ในกฎหมายฉบับนี้ ในกรณีโครงการ หรือกิจการ หรือการดำเนินการด้านการคมนาคมขนส่ง การชลประทาน การป้องกันสาธารณภัย โรงพยาบาลหรือที่อยู่อาศัย ที่มีความจำเป็นเร่งด่วน เพื่อประโยชน์สาธารณะ อาจเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติให้ดำเนินกระบวนการหรือ ขั้นตอน เพื่อให้ได้มาซึ่งเอกชนที่จะเป็นผู้รับงานนั้นไปพลางก่อนได้ ซึ่งเป็นเรื่องที่ขัดต่อหลักการ ประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพทั้งในระดับชาติและระดับสากล

คำสำคัญ: การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ

Abstract

This article aims to analyze the new environmental and health impact assessment requirements of the Enhancement and Conservation of National Environmental Quality Act (version 2) B.E. 2561. The analysis result in the following conclusion: (1) The new law refers to a strategic environmental assessment (SEA) but does not include any details or requirements for putting it into practice. and at fact, there are no rules, regulations and guidelines relating to the entire new law at all. (2) The new law requires projects that may affect the environmental quality, natural resources and/or health of the community to be subject to a public participation process, however the new law does not include rules, procedures, practice or guidelines for organizing public hearings or other participation. (3) The new law incorporates previous law that allows certain projects to be approved before the environmental impact assessement has been completed. Specifically, article 49, paragraph 4 of the new law contains the same language of National Council for Peace and Order (NCPO) No. 9/2559 that exempts projects for transportation, irrigation, disaster prevention, hospitals, or residences which are urgently needed for the public interest. All of these provisions of the new law are against both national and international principles of environmental and health impact assessment.

Keywords: The New Environmental and Health Impact Assessment, The Enhancement and Conservation of National Environment Quality Act (Version 2)

1. บทนำ

พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายฉบับใหม่นี้มาจากการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 58 กำหนดห้ามดำเนินการใดใดก็ตามโดยไม่ประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและด้านสุขภาพ2 และมาตรา278 กำหนดให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องจัดทำกฎหมายเรื่องการจัดทำรายงานการ ประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (หรือรายงานอีไอเอ) ให้เสร็จภายใน 240 วัน นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ประกาศใช้ หรือประมาณช่วงเดือนธันวาคม พ.ศ. 25603 ซึ่งอาจจะขัดกับอีกมาตราหนึ่ง คือ มาตรา774 ที่กำหนดให้การบัญญัติกฎหมายทุกฉบับจะต้องจัด รับฟังความคิดเห็นอย่างกว้างขวางจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย หมายความว่า กฎหมายสิ่งแวดล้อม ฉบับใหม่ก่อนที่จะบัญญัติกฎหมายมานั้น ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นอย่างทั่วถึงจากผู้มี ส่วนได้เสียทุกภาคส่วนซึ่งทั้งสองมาตรานี้ อาจขัดแย้งกันเองเพราะมาตรา 278 เร่งรัดให้จัดทำ ร่างกฎหมายโดยเร็ว แต่มาตรา 77 กำหนดให้ทำด้วยความรอบคอบด้วย และในเดือนกันยายน พ.ศ. 2560 กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและ รักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติฉบับใหม่ขึ้นมาและนำไว้บนเว็บไซต์ โดยเสนอร่างกฎหมาย ใหม่ มีจำนวนทั้งสิ้น 130 มาตรา จากเดิมที่กฎหมายฉบับเดิมซึ่งบัญญัติไว้ใน พ.ศ. 2535 นั้น มีทั้งสิ้น 115 มาตรา แต่ร่างกฎหมายฉบับที่ต่อมาส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา กลับมีเพียง 17 มาตราเท่านั้น โดยให้เหตุผลว่า ให้ใช้พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพ สิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 เป็นบรรทัดฐานโดยเน้นแก้ไขเฉพาะหมวด 3 ในเรื่องการทำ รายงานผลกระทบเกี่ยวกับสุขภาพและสิ่งแวดล้อม เท่านั้น

ต่อมาเมื่อวันที่ 16 เมษายน พ.ศ. 2561ที่ผ่านมาได้มีการประกาศใช้ พระราชบัญญัติ ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม(ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561และมีผลในอีก 90 วันนับจาก วันประกาศ โดยมีเหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติ นอกเหนือ จากการปรับปรุงให้ กฎหมายทันสมัยและสอดคล้องกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแล้ว ยังระบุเหตุผลว่า “กระบวนการ และขั้นตอนการจัดทำการเสนอและการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม ตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นหลักเกณฑ์การปฏิบัติที่ได้ใช้บังคับเป็นเวลานาน แล้ว และในปัจจุบันไม่สอดคล้องกับสภาวการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป” และ “เพื่อให้มีมาตรฐาน อันเป็นที่ยอมรับและได้รับความเชื่อมั่นจากทุกภาคส่วนในการดำรงไว้ซึ่งการรักษาคุณภาพ สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติควบคู่ไปกับการพัฒนาประเทศอย่างสมดุล จึงจำเป็นต้อง ตราพระราชบัญญัตินี้⁵” ในขณะที่พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 นั้น ไม่ปรากฏมิติในการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่อยู่ในเหตุผลในการประกาศใช้แต่อย่างใด⁶ เนื่องจากปัญหาสำคัญของการจัดทำหรือพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ของรัฐบาลในปัจจุบันนี้ คือ การสร้างสมดุลระหว่างการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติกับการพัฒนา ประเทศ โดยเฉพาะในทางเศรษฐกิจกล่าวโดยเฉพาะเจาะจง ก็คือ จะทำอย่างไรให้เกิดการพัฒนา อย่างยั่งยืนควบคู่ไปกับการอนุรักษ์คุณภาพสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ

ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ฉบับใหม่นี้ ตามหลักการเป็นการปรับปรุงแก้ไขในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดทำรายงานการประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อม เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 และ ปรับปรุงหลักเกณฑ์การปฏิบัติให้สอดคล้องกับสภาวการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อให้มีมาตรฐาน อันเป็นที่ยอมรับและได้รับความเชื่อมั่นจากทุกภาคส่วนในการดำรงไว้ ซึ่งการรักษาคุณภาพ สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติควบคู่ไปกับการพัฒนาประเทศอย่างสมดุล จากปัญหา ดังกล่าวข้างต้นผู้เขียนจึงสนใจวิเคราะห์การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพแบบใหม่ ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาสุขภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 ว่าจะ สอดคล้องกับหลักการและเหตุผลที่แก้ไขปรับปรุงใหม่กับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 และหลักการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพทั้งในระดับชาติและ ระดับสากล

2. เนื้อหาและสาระสำคัญของกฎหมายใหม่

พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 นี้ ได้ยกเลิกความในหมวด 3 การคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ส่วนที่ 4 การทำรายงานการวิเคราะห์ ผลกระทบสิ่งแวดล้อมของพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 และ ได้แก้ไขหลักๆ คือ ยอมให้โครงการใดก็ตามที่ส่งผลกระทบรุนแรงแต่มีความจำเป็นเร่งด่วนและ เป็นสาธารณูปโภคจำเป็นสามารถประมูลโครงการไปก่อนได้ แล้วให้ทำการทำรายงานผลกระทบ เกี่ยวกับสุขภาพและสิ่งแวดล้อม (EHIA) ควบคู่กันไปโดยพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษา สิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายฉบับใหม่นี้ไม่มีการแก้ไขในหมวดอื่น เลย อีกทั้ง ยังมีการอ้างคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 9/2559⁷ ไว้ในการแก้ไข ครั้งนี้ด้วย ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 ได้กำหนดเนื้อหาของส่วนที่ 4 ใหม่โดยมีสาระสำคัญที่แตกต่างจากกฎหมายพระราชบัญญัติ ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ซึ่งเป็นกฎหมายฉบับเดิม โดยสรุปดังนี้

2.1 การเปลี่ยนชื่อเรียกของ “รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม” เป็น “รายงาน การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม” ตามมาตรา 3⁸

2.2 เพิ่มบทนิยามคำว่า “การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม” “อนุญาต” และ “ผู้ดำเนินการ” ตามมาตรา 46⁹

2.3. พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายฉบับใหม่ กล่าวถึงการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic environmental assessment: SEA) ตามมาตรา 47¹⁰ บัญญัติในกรณีที่มีการประเมิน สิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ตามระเบียบหรือกฎหมายอื่นใดไว้แล้ว การประเมินผลกระทบ สิ่งแวดล้อมให้คำนึงถึงผลการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ดังกล่าวด้วย แต่ไม่ได้ กำหนดให้มีการจัดทำ SEA และปัจจุบันยังไม่มีระเบียบหรือกฎหมายฉบับอื่นใดที่กำหนดให้มี การจัดทำการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ แต่อย่างใด

2.4. ตามมาตรา 48 วรรคหนึ่ง มีการกำหนดชัดเจนให้โครงการที่อาจมีผลกระทบต่อ ทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใด ของประชาชนหรือชุมชน หรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง ผู้ดำเนินการหรือผู้ขออนุญาตต้องประเมิน ผลกระทบด้านสุขภาพ ทั้งนี้อำนาจในการ “ประกาศกำหนดประเภทและขนาดของโครงการหรือ กิจการของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือเอกชนที่มีผลกระทบสิ่งแวดล้อมซึ่งต้องจัดทำรายงาน การวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม” ของรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการ สิ่งแวดล้อมแห่งชาติตามกฎหมายเดิมยังคงมีอยู่โดยเปลี่ยนถ้อยคำเป็น การ “ประกาศกำหนด ให้โครงการหรือกิจการหรือการดำเนินการใดของรัฐหรือที่รัฐจะอนุญาตให้ผู้ใดดำเนินการ เป็นโครงการหรือกิจการหรือการดำเนินการที่มีผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือที่อาจมีผลกระทบต่อ ทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญ อื่นใดของประชาชนหรือชุมชนหรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง ซึ่งผู้ดำเนินการหรือผู้ขออนุญาต ต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม”¹¹

2.5 มาตรา 46 มีบทบัญญัติเกี่ยวกับกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนเพื่อกำหนด มาตรการป้องกันผลกระทบและมาตรา 48 ได้กำหนดให้การมีส่วนร่วมของประชาชนชัดเจนขึ้น โดยกำหนดให้โครงการที่อาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดของประชาชน หรือชุมชน หรือสิ่งแวดล้อม อย่างรุนแรง ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและประชาชนและชุมชน ที่เกี่ยวข้อง แต่ก็เป็นเพียงการนำข้อความในรัฐธรรมนูญมาใส่เอาไว้เท่านั้น ไม่ได้กำหนด รายละเอียดที่เป็นสาระสำคัญของการรับฟังความคิดเห็นแต่อย่างใด

2.6 ตามมาตรา 49 โดยที่คณะรัฐมนตรีสามารถพิจารณาคำขอของหน่วยงานของรัฐ และ อนุมัติให้หน่วยงานผู้รับผิดชอบโครงการสามารถจัดหาเอกชนมาเป็นผู้รับดำเนินการได้ในโครง การใหญ่ๆ ของรัฐ โดยไม่ต้องรอผลของการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (หรือรายงานอีไอเอ) ทั้งนี้ โครงการดังกล่าว ยังคงต้องมีการจัดทำและการพิจารณารายงานอีไอเออ ยู่ต่อไป ไม่ใช่ว่าไม่ต้องทำ และความในวรรค3นี้ก็ระบุไว้ชัดเจนว่าให้ดำเนินการจัดหาเอกชนผู้รับ ดำเนินการเท่านั้น ยังไม่ให้หน่วยงานของรัฐไปลงนามหรือผูกพันในสัญญาใดๆ¹² เหตุผลเพราะ ว่าโครงการหรือกิจการสาธารณูปโภคที่เป็นประโยชน์หลายโครงการของรัฐไม่สามารถดำเนินการ ได้หรือดำเนินการได้ล่าช้ามาก เป็นเพราะปัญหาความล่าช้าในการพิจารณารายงานการประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อม ซึ่งในบางกรณีอาจใช้เวลาถึง 4 – 5 ปี จึงไม่ทันกาลในความคิดของภาครัฐ ผู้รับผิดชอบโครงการ ดังนั้น เป็นการแก้ปัญหาที่ถูกจุดหรือไม่เพราะอุปสรรคของเรื่องนี้ คือ ความล่าช้าของการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม แต่รัฐกลับไปแก้ที่ อนุมัติให้หน่วยงานผู้รับผิดชอบโครงการสามารถจัดหาเอกชนมาเป็นผู้รับดำเนินการได้ใน โครงการใหญ่ๆ ของรัฐไปก่อนโดยไม่ต้องรอผลของการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบ สิ่งแวดล้อม

ดังนั้น ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าในกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน คณะรัฐมนตรีสามารถพิจารณา คำขอของหน่วยงานของรัฐ และอนุมัติให้หน่วยงานผู้รับผิดชอบโครงการสามารถจัดหาเอกชน มาเป็นผู้รับดำเนินการได้ โดยไม่ต้องรอผลของการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบ สิ่งแวดล้อม (หรือรายงานอีไอเอ) มีข้อสังเกตว่ามาตรา 49 วรรคสี่นี้มีที่มาจากการที่หัวหน้าคณะ รักษาความสงบแห่งชาติ ได้ใช้อำนาจในมาตรา 44¹³ มีคำสั่งให้เพิ่มวรรคสีนี่้ โดยระบุความจำเป็น ของการแก้ไขว่า “..เพื่อให้การดำเนินโครงการหรือกิจการของรัฐในการจัดให้มีสาธารณูปโภคที่ จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะสามารถดำเนินการได้โดยเร็ว ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูปประเทศในด้านเศรษฐกิจและสังคม..” มูลเหตุของการเอาวรรคสี่ มาใส่ไว้ในมาตรา 49 นี้ ก็ด้วยเป็นที่รับทราบกันดีว่า โครงการหรือกิจการสาธารณูปโภคที่เป็น ประโยชน์หลายโครงการของรัฐไม่สามารถดำเนินการได้หรือดำเนินการได้ล่าช้ามาก เป็นเพราะ ปัญหาความล่าช้าในการพิจารณารายงานอีไอเอ วรรคสี่ของมาตรา 49 ในพระราชบัญญัติ ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมาย ฉบับใหม่นี้ จึงถูกบรรจุลงไปเพื่อลดอุปสรรคดังกล่าว

2.7 มาตรา 50¹⁴ เปิดโอกาสให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (กก.วล.) มอบหมาย ให้หน่วยงานอื่นของรัฐปฏิบัติหน้าที่แทนสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อม (สผ.) ในการตรวจสอบรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและเอกสารที่ เกี่ยวข้อง รวมทั้งในการพิจารณาเสนอความเห็นเบื้องต้นเกี่ยวกับรายงานการประเมินผลกระทบ สิ่งแวดล้อม เว้นแต่โครงการบางลักษณะที่มีผลกระทบรุนแรง หรือมีความจำเป็นเร่งด่วน ซึ่งน่าจะทำให้กระบวนการรวดเร็วขึ้น

2.8 มาตรา 51¹⁵ ในกรณีที่คณะกรรมการชำนาญการ (คชก.) ไม่ให้ความเห็นชอบ ผู้ดำเนินการหรือผู้ขออนุญาตต้องดำเนินการเพิ่มเติมหรือจัดทำรายงานใหม่ตามรายละเอียด ที่ คณะกรรมการชำนาญการ กำหนดภายใน 180 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งผล มิฉะนั้นจะถือว่า ผู้นั้นไม่ประสงค์จะเสนอรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม

2.9 มาตรา 51/5¹⁶ กำหนดกระบวนการติดตามการปฏิบัติตามรายงานการประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อม โดยให้ผู้ดำเนินการหรือผู้ขออนุญาตที่ได้จัดทำรายงานการประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อมซึ่งได้รับอนุญาตให้ดำเนินการแล้ว จัดทำรายงานผลการปฏิบัติตาม มาตรการที่กำหนดไว้ในรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม เสนอต่อเจ้าหน้าที่ซึ่งมีอำนาจ อนุญาตอย่างน้อยปีละหนึ่งครั้ง หากผู้ใดไม่ดำเนินการต้องระวางโทษปรับ ไม่เกิน 1 ล้านบาท และในกรณีที่ผู้ดำเนินการหรือผู้ขออนุญาตไม่ปฏิบัติตามมาตรการที่กำหนดในรายงานการ ประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นเงื่อนไขในการสั่งอนุญาตหรือต่ออายุใบอนุญาต ให้สำนักงานนโยบายและแผนเสนอแนะให้หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจอนุญาต ดำเนินการทางกฎหมาย เพื่อบังคับให้ปฏิบัติตามเงื่อนไขดังกล่าวได้

2.10 ตามมาตรา 51/6¹⁷ รายงานการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่ได้รับ ความเห็นชอบตามกฎหมายฉบับนี้ สามารถนำไปใช้เพื่อเสนอขอรับความเห็นชอบจาก คณะรัฐมนตรี หรือประกอบการพิจารณาอนุญาตตามกฎหมายได้ เป็นระยะเวลาห้าปีนับแต่ วันที่ได้มีหนังสือแจ้งความเห็นของผู้มีอำนาจให้ความเห็นชอบ

2.11 ตามมาตรา101/1¹⁸ กำหนดโทษกรณีที่มีการก่อสร้างหรือดำเนินโครงการหรือ กิจการก่อนที่รายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมจะได้รับความเห็นชอบ ต้องระวางโทษ ปรับไม่เกิน 1 ล้านบาท และปรับอีกไม่เกินวันละ 1 แสนบาท ตลอดระยะเวลาที่ไม่ได้ปฏิบัติ ให้ถูกต้องหรือหยุดการกระทำนั้น ทั้งนี้ความผิดดังกล่าวสามารถเปรียบเทียบปรับได้

3. การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ

3.1 แนวคิดการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม

การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมได้นำมาให้เป็นครั้งแรกโดยบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติ ส่งเสริมและรักษาสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 และกำหนดโครงการที่ต้องจัดรายงาน การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมไว้ 10 ประเภทโครงการ ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติ ส่งเสริมและรักษาสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ซึ่งถือเป็นกฎหมายหลักในการประเมิน ผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม ซึ่งได้ยกเลิกกำหนดโครงการที่ต้องจัดทำรายงานการประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อม แต่มีประกาศของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติว่าโครงการใด ที่ต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมไว้

ความหมายการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม องค์การสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ ให้ความหมายว่าเป็นการศึกษาเพื่อคาดการณ์ถึงผลที่เกิดต่อสิ่งแวดล้อมจากการดำเนินโครงการ อีกทั้งเสนอแนะวิธีลดผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการเพื่อให้โครงการสามารถ ดำเนินการได้อย่างเหมาะสมโดยไม่ทำลายทรัพยากรสิ่งแวดล้อม เช่นเดียวกับเกษม จันทร์แก้ว¹⁹ ได้ให้ความหมายว่าเป็นกิจกรรมในการจำแนกและการคาดคะเนผลกระทบก่อนดำเนินโครงการ พัฒนาโดยให้แนวทางในการแก้ไขผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นและระบบตรวจสอบเพื่อการอนุรักษ์ สิ่งแวดล้อมขณะที่ ถวิลวดี บุรีกุลและคณะ²⁰ ได้ให้ความหมายว่าเป็นการใช้หลักวิชาการใน การทำนายหรือคาดการณ์ผลกระทบที่คาดว่า จะเกิดขึ้นทั้งทางบกและทางทะเลจากการดำเนิน โครงการที่จะมีผลต่อสิ่งแวดล้อมในทุกด้าน ทั้งด้านทรัพยากรธรรมชาติ ด้านเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม สุขภาพ วิถีชีวิต เพื่อหาทางป้องกันผลกระทบในทางลบ หรือที่ไม่พึงประสงค์ที่อาจ เกิดขึ้น ให้เกิดขึ้นน้อยที่สุด หรือป้องกันไม่ให้เกิด หรือหาแนวทางลดผลกระทบเหล่านั้น โดยมี การใช้ทรัพยากรให้เกิดประโยชน์สูงสูด

ในการกำหนดขั้นตอนการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม กองพัฒนาระบบการวิเคราะห์ ผลกระทบสิ่งแวดล้อมสังกัดสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม²¹ ได้กำหนดขั้นตอนดังนี้ ขั้นตอนที่ 1 การกลั่นกรองโครงการ (screening) กำหนดให้การประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อมทำได้ 2 ระดับ คือ การจัดการทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม เบื้องต้น และรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเต็มรูปแบบ ขั้นตอนที่ 2 การกำหนด ขอบเขตการศึกษา (scoping) เป็นขั้นตอนก่อนการจัดทำรายงานอีไอเอ ซึ่งเป็นขั้นตอนที่ประชาชน จะต้องรับทราบถึงข้อมูลรายละเอียด โครงการ ผลกระทบที่เกิดขึ้นจากโครงการทั้งทางบวก และ ทางลบ รวมถึงขอบเขตการศึกษาของโครงการไม่ว่าจะเป็นขอบเขตการศึกษาทางพื้นที่ และ ขอบเขตการ ศึกษาด้านวิชาการ ขั้นตอนที่ 3 การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม และจัดทำรายงาน การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม เป็นขั้นตอนระหว่างการจัดทำรายงานอีไอเอ โดยเจ้าของ โครงการและบริษัทที่ปรึกษาจะต้องนำเสนอร่างรายงานให้กับประชาชนรับทราบ และประชาชน ต้องมีความมั่นใจในรายงานและมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อม โดยประชาชน จะต้องตรวจสอบความถูกต้องและทำความเข้าใจร่างรายงานอีไอเอ ขั้นตอนที่ 4 การพิจารณา รายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามกฎหมายก่อนการอนุญาตโครงการ ต้องผ่าน ขั้นตอนการพิจารณาหลังที่ปรึกษาได้จัดทำรายงานอีไอเอเป็นที่เรียบร้อยแล้วนั้น เจ้าของโครงการ จะต้องยื่นรายงานอีไอเอเสนอต่อผู้มีอำนาจอนุญาตให้ดำเนินโครงการ โดยประชาชนมีส่วนร่วม ให้ความเห็นประกอบการพิจารณารายงานร่วมกับผู้มีอำนาจอนุญาต ขั้นตอนที่ 5 การตัดสินใจ ประชาชนจะไม่มีอำนาจหน้าที่ในการร่วมตัดสินใจพิจารณารายงานอีไอเอ ซึ่งอำนาจหน้าที่ใน การตัดสินใจรายงานนั้น จะเป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงาน การวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติและหน่วยงานอนุญาต และขั้นตอนที่ 6 การติดตามตรวจสอบและประเมินผล เป็นขั้นตอนภายหลังจากการให้ความเห็น ชอบต่อรายงานอีไอเอ โดยหน่วยงานอนุญาตให้มีการก่อสร้างหรือพัฒนาโครงการได้ ซึ่งการมี ส่วนร่วมของประชาชนในขั้นตอนนี้ มีดังนี้ (1) ร่วมรับทราบความก้าวหน้าของการยื่นเรื่องเสนอ รายงาน อีไอเอ ว่าอยู่ในขั้นตอนใด (2) ร่วมรับทราบผลการพิจารณาจากคณะกรรมการอย่าง ทั่วถึง ไม่ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงรายละเอียดโครงการไปจากเดิมหรือยกเลิกโครงการหรือมี อนุมัติเห็นชอบโครงการ (3) ร่วมในการตรวจสอบติดตามการปฏิบัติตามมาตรการลดผลกระทบ สิ่งแวดล้อมในรายอีไอเอ (4) รายงานการติดตามตรวจสอบผลกระทบสิ่งแวดล้อมจะต้องส่งให้ ประชาชนในพื้นที่โครงการรับทราบด้วย (5) จัดพิมพ์ผลการติดตามตรวจสอบผลกระทบโดย ติดป้ายประกาศในที่ชุมชนในประชาชนรับทราบอย่างทั่วถึง

3.2 แนวคิดการประเมินผลกระทบสุขภาพ

ความหมายการประเมินผลกระทบสุขภาพ องค์การอนามัยโลก ปี ค.ศ. 2000 ได้ให้ ความหมายว่าเป็นการประมาณการหรือคาดการณ์ข้างหน้าผลกระทบของการดำเนินกิจกรรม โครงการ แผนและนโยบายต่างๆ ที่มีต่อสุขภาพของประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง เพื่อส่งเสริมให้ มีการนำปัจจัยทางสุขภาพของมนุษย์ไว้ในการกำหนดนโยบาย การออกแบบ และการตัดสินใจ ในการดำเนิน โครงการและแผนงานต่างๆ เพื่อลดปัจจัยเสี่ยงที่เกี่ยวพันกับโรคและภัยคุกคามแก่ สุขภาพของมนุษย์ ไม่ว่าจะเกิด ขึ้นจากปัจจัยทางสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ สังคม และพฤติกรรม ขณะที่สำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ได้ให้ความหมายว่าเป็นกระบวนการเรียน รู้ร่วมกันของสังคมในการวิเคราะห์และคาดการณ์ผลกระทบ ทั้งทางบวกและทางลบต่อสุขภาพ ของประชาชนที่อาจจะเกิดขึ้นจากนโยบายโครงการ หรือกิจกรรมอย่างใดอย่างหนึ่งหรือหลาย อย่าง หากดำเนินการในช่วงเวลาและพื้นที่เดียวกันโดยมีการประยุกต์ใช้เครื่องมือที่หลากหลาย และมีกระบวน การที่ส่วนร่วมอย่างเหมาะสม เพื่อสนับสนุนให้เกิดการตัดสินใจที่จะเป็นผลดีต่อ สุขภาพของประชาชนทั้งในระยะสั้นและระยะยาว²²

สำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ได้สรุปถึงขั้นตอนการประเมินผลกระทบ ด้านสุขภาพ มี 6 ขั้นตอน คือ (1) การกลั่นกรองข้อเสนอนโยบายหรือโครงการ (Screening) เป็น การดำเนินการเพื่อพิจารณาว่านโยบาย แผนงาน หรือโครงการใด มีความจำเป็นหรือมี ความเหมาะสมที่จะทำการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ ซึ่งต้องพิจารณาถึงโอกาส ขนาด และ ความรุนแรงของผลกระทบด้านสุขภาพที่อาจเกิดขึ้น และโอกาสความเป็นไปได้ที่จะปรับเปลี่ยนใน เชิงนโยบายหรือการตัดสินใจในการดำเนินโครงการหรือแผนงานนั้น (2) การกำหนดขอบเขตและ แนวทางการประเมินผลกระทบโดยสาธารณะ (Public Scoping) เป็นขั้นตอนการพิจารณาร่วมกัน ถึงขอบเขต ประเด็นทางเลือกในการดำเนินการพัฒนาแนวทางการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ จากกิจกรรมการพัฒนานั้นโดยเปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องได้แสดงข้อมูล ความคิดเห็น ข้อห่วงใย และนำเสนอทางเลือกในการดำเนินการอย่างเต็มที่ เพื่อให้สามารถประเมิน ผลกระทบด้านสุขภาพได้อย่างถูกต้อง รอบด้านทั้งผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นกับประชาชน กลุ่มใหญ่ หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเป็นการเฉพาะ (3) การวิเคราะห์หรือการประเมินผล (Analysis or Appraisal) และร่างรายงานการประเมินผลกระทบ (Draft Reporting) เป็นขั้นตอน การวิเคราะห์ การประมาณการและการคาดการณ์ถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นหรืออาจจะเกิดขึ้น ตามขอบเขต ประเด็น และแนวทางที่ได้มีการกำหนดร่วมกันในขั้นตอนที่ผ่านมา ซึ่งอาจดำเนินการ โดยใช้วิธีการหลายวิธีและใช้คณะบุคคลเดียวหรือหลายคณะบุคคลก็ได้เพื่อให้รายงาน การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพที่ได้ความถูกต้อง เชื่อมโยงเป็น องค์รวมและพร้อมที่จะ ได้รับการพิจารณาโดยสาธารณะ (4) การทบทวนรายงานโดยสาธารณะ (Public Review) และ การเสนอแนะการตัดสินใจ (Decision – Making) เป็นขั้นตอนในการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ ที่มีต่อร่างรายงานการประเมินผลกระทบที่จัดทำขึ้นโดยจะต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น อย่างกว้างขวางมีการให้ข้อมูลในรูปแบบเหมาะสม และเวลาที่พอเพียงต่อการทบทวนร่าง รายงานการประเมินผลกระทบ เพื่อให้รายงานการประเมินผลกระทบมีความสมบูรณ์ เป็น ธรรม และชอบธรรมมากที่สุด โดยที่กระบวนการทบทวนร่างรายงานโดยสาธารณะอาจนำ ไปสู่การแก้ไข ปรับปรุงในขั้นตอนของการวิเคราะห์และการร่างรายงานการประเมินผลกระ ทบ หรือในบางกรณีอาจต้องย้อนกลับไปปรับปรุงในขั้นตอนการกำหนดขอบเขตการประเมิน ผลกระทบ หรือในบางกรณีอาจต้องย้อนกลับไปปรับปรุงในขั้นตอนการกำหนดขอบเขตและ แนวทางการประเมินผลกระทบโดยสาธารณะด้วย (5) การมีอิทธิพลต่อกระบวนการนโยบาย สาธารณะ (Influencing) เป็นขั้นตอนภายหลังจากการรับฟังความคิดเห็นและการทบทวนร่าง รายงานแล้ว โดยมุ่งหวังให้การตัดสินที่จะเกินขั้นนั้นคำนึงถึงผลกระทบสุขภาพที่คาดการณ์ ไว้ มาตรการทางเลือกและมาตรการลดผลกระทบที่นำเสนอ และความสามารถในการรับมือ ของกลุ่มบุคคลต่างๆ อย่างจริงจัง และ (6) การควบคุมกำกับและประเมินผล (Monitoring and Evaluation) ภายหลังจากการตัดสินไปแล้ว²³

3.3 แนวคิดในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment: SEA)

การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) จะใช้กรอบแนวคิดและ กระบวนการวิเคราะห์ประเมินศักยภาพและข้อจำกัดของสิ่งแวดล้อมตั้งแต่การพัฒนานโยบาย แผน แผนงาน และโครงการขนาดใหญ่ที่ให้ความสำคัญกับการพัฒนาที่ยั่งยืนโดยบูรณาการมิติ ด้านสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ สังคม และเทคโนโลยี และเปรียบเทียบทางเลือกในการตัดสินใจ เพื่อให้ การตัดสินใจนั้นมีคุณภาพ รอบคอบ โปร่งใส และมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน ลักษณะสำคัญ คือ เป็นกระบวนการที่ใช้ในการคาดการณ์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมอันเกิดจากการดำเนินนโยบาย แผนงาน และโปรแกรมการวางแผนการจัดการในระดับองค์กรที่สูงกว่าในระดับโครงการซึ่งเป็น ข้อสำคัญที่ทำให้การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ มีความแตกต่างจาก การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) เป็นการวิเคราะห์ หรือประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในระดับของโครงการเท่านั้น²⁴

4. ผลการวิเคราะห์

จากการที่พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาตินั้นได้จัดทำขึ้น โดยนำกฎหมายสิ่งแวดล้อมของแคนาดา นิวซีแลนด์ และออสเตรเลีย ซึ่งเป็นประเทศที่พัฒนา แล้วมาเป็นแม่แบบของกฎหมายไทย ในประเด็นการบังคับให้จัดทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม ซึ่งการทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมนั้นต้องตั้งอย่บู นเจตนารมณ์ 2 อย่าง คือ มีการประเมิน ผลกระทบที่เป็นวิชาการอย่างรอบด้านและต้องประเมินความมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ทั้งนี้

4.1 การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่เป็นวิชาการ

การทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยที่ผ่านมายังมีปัญหา เช่น ความสัมพันธ์แบบนายจ้างและลูกจ้างระหว่างเจ้าของโครงการและบริษัทผู้รับจ้างทำรายงาน ซึ่งทำให้เกิดการฮั้วกันได้ ระบบนี้ทำให้เกิดธุรกิจใหม่ คือ ธุรกิจที่ปรึกษา ของบริษัทต่างๆ โดย มีมหาวิทยาลัยหลายแห่งเข้าทำธุรกิจที่ปรึกษานี้ด้วย การจัดเวทีเพื่อรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของการรับฟังความคิดเห็น มีการแจกสิ่งของในเวทีรับฟัง ความคิดเห็นโดยเจ้าของโครงการซึ่งถือว่าเป็นสิ่งที่ไม่สมควรอย่างยิ่งไม่ต่างจากการซื้อเสียง โครงการที่ต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมมี 2 ประเภท คือ

1) ประเภทแรก คือ โครงการหรือกิจการของเอกชนที่ต้องได้รับอนุญาตจากทางราชการ รวมถึง โครงการหรือกิจการของส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใหญ่นัก จึงไม่ต้องเสนอขอรับ ความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ปัจจุบันได้มีการกำหนดกรอบเวลาในการพิจารณาของ สำนักงานนโยบายและแผน และคณะกรรมการผู้ชำนาญการในทุกขั้นตอนไว้แล้ว เช่น ไม่เกิน 15 วัน สำหรับ สำนักงานนโยบายและแผนพิจารณาเสนอความเห็นเบื้องต้น และไม่เกิน 45 วัน สำหรับ คณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณาให้ความเห็นชอบ หรือไม่เห็นชอบ ซึ่งหากไม่แจ้งผล การพิจารณาในระยะเวลาที่กำหนดก็ให้ถือว่ารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมนั้น ผ่านการเห็นชอบแล้ว

2) โครงการประเภทที่ 2 ซึ่งคือ โครงการหรือกิจการของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือ โครงการร่วมกับเอกชน ซึ่งมีขนาดใหญ่มาก มีผลกระทบสูง และต้องเสนอขอรับความเห็นชอบจาก คณะรัฐมนตรีก่อนการดำเนินงาน โครงการประเภทนี้ที่เป็นประเด็นตามนัยในวรรคสี่ที่กล่าวถึง เพราะยังไม่มีกำหนดกรอบระยะเวลาในการพิจารณารายงานอีไอเอของโครงการประเภทนี้ เอาไว้ให้ชัดเจน และเป็นมูลเหตุของการเอาวรรคสี่ มาใส่ไว้ในมาตรา 49 นี้ ก็ด้วยเป็นที่รับทราบกันดี ว่า โครงการหรือกิจการสาธารณูปโภคที่เป็นประโยชน์หลายโครงการของรัฐไม่สามารถดำเนินการ ได้หรือดำเนินการได้ล่าช้ามาก เป็นเพราะปัญหาความล่าช้าในการพิจารณารายงานผลกระทบ สิ่งแวดล้อมวรรคสี่ของมาตรา 49 ในพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายฉบับใหม่นี้ จึงถูกบรรจุลงไปเพื่อลดอุปสรรค ดังกล่าวอันเป็นการแก้ไขปัญหาที่ไม่ถูกต้อง

การแก้ไขปัญหานี้ คือ รัฐบาลโดยสำนักงานนโยบายและแผน ทำเพียงกำหนดกรอบ เวลาพิจารณารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม ส่วนนี้ไว้ให้ชัดเจนและรอบคอบเพียงพอ ปัญหา ความล่าช้าของการพิจารณารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการประเภทหลังก็จะบรรเทา ลงได้โดยไม่จำเป็นต้องมีวรรคสี่ ประกอบอยู่ในกฎหมายใหม่นี้และมีหลายต่อหลายคนที่เห็นต่าง และรู้สึกไม่สบายใจตรงนี้มีข้อสังเกตที่เพิ่มเติม คือ แม้สำนักงานนโยบายและแผน จะไม่ได้ มีการกำหนดระยะเวลาการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมไว้ทั้ง 2 ขั้นตอน อย่างเป็นกิจจะลักษณะสำหรับโครงการรัฐขนาดใหญ่นี้ แต่การพิจารณาจริงก็มิได้ใช้เวลาเป็น ครึ่งปีหรือเป็นปีอย่างที่หลายคนเข้าใจอย่างผิดๆ ว่าการพิจารณาของสำนักงานนโยบายและ แผน และคณะกรรมการผู้ชำนาญการ ล่าช้าเป็นเหตุให้รายงานรายงานการประเมินผลกระทบ สิ่งแวดล้อมต้องใช้เวลานานเป็นหลายปี ถึงแม้จะไม่เร็วเท่าโครงการของเอกชนแต่ก็มิได้ช้า สาเหตุหลักที่ทำให้รายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมใช้เวลามากกว่าจะได้รับการ เห็นชอบ คือ เมื่อสำนักงานนโยบายและแผน ส่งรายงานที่ยังไม่สมบูรณ์คืนให้หน่วยงานรัฐ ไปปรับปรุงแล้ว กว่าจะได้คืนมาพิจารณาใหม่บางครั้งก็ใช้เวลาร่วมปีครึ่งปี ดังนั้น นอกจาก การเร่งขั้นตอนการพิจารณาในส่วนของคณะกรรมการชำนาญการและสำนักงานนโยบายและ แผนแล้วรัฐบาลเองก็ควรไปเร่งหน่วยงานรัฐที่เป็นเจ้าของโครงการด้วย ถ้าทำได้เช่นนั้นวรรคสี่ ที่ว่าก็จะไม่จำเป็นต้องมี

นอกจากนี้ ถ้ามองลึกลงไปในกระบวนการการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบ สิ่งแวดล้อมของโครงการประเภทที่ 2 นี้ หากเรากำหนดให้เริ่มจัดทำเสียตั้งแต่ ขั้นตอน การศึกษาความเหมาะสมของโครงการ ซึ่งในกรณีนี้ถ้าได้รับความเห็น หรือคำแนะนำระหว่าง กระบวนการนั้นจากคณะกรรมการผู้ชำนาญการหรือความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญเฉพาะเรื่อง ซึ่งควรต้องรวมไปถึงมิติทางสังคมด้วย ก็จะทำให้การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเป็นไป อย่างรอบคอบ และถูกต้องตามหลักวิชาการ ควบคู่กันไปกับการศึกษาความเหมาะสมรายงาน การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมก็จะเป็นเครื่องมือช่วยคณะรัฐมนตรีตัดสินใจอนุมัติหรือ ไม่อนุมัติโครงการได้อย่างรอบคอบ มีเหตุผล และลดปัญหาความขัดแย้ง รวมทั้งสามารถจัดหา สมดุลระหว่างการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและการพัฒนาโครงการสาธารณะเพื่อให้เกิดประโยชน์ สูงสุดได้เป็นอย่างดีมีข้อสังเกตเพิ่มเติมด้วยว่า (1) โครงการของรัฐที่มีขนาดใหญ่มาก แม้จะมีข้อดี เพียงใดก็ตาม และควรต้องเร่งดำเนินการเพียงใดก็ตาม ก็ย่อมมีผลกระทบรุนแรงกว่าโครงการ ปกติทั่วไปมาตรการเร่งด่วนแบบลัดคิว ดังนั้น มาตรา49 วรรคสี่ นี้ จึงสวนทางกับความรุนแรง ของปัญหา (2) มาตรการเร่งด่วนลัดคิวที่ว่านี้ รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ได้เคยใช้ มาตรา 44 (คำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 9/2559) กำหนดขึ้นมาแล้วเป็นการชั่วคราวเพื่อใช้กับโครงการ เร่งด่วนบางโครงการ เช่น รถไฟฟ้าความเร็วสูง รถไฟฟ้าหลากสี การก่อสร้างโรงไฟฟ้า การ ก่อสร้างเขื่อน รวมทั้งการดำเนินการเร่งด่วนเพื่อแก้ปัญหาสาธารณภัย เช่น ภัยแล้งหรือน้ำท่วม ซึ่งอาจจะพอรับฟังได้เพราะเป็นมาตรการเฉพาะกิจ แต่หากเอามาตรการเฉพาะกิจนี้ มาเป็น มาตรการถาวรในพระราชบัญญัติ ซึ่งแก้ได้ยากมากและเป็นการพัฒนาที่ไม่ยั่งยืนย่อมขัดต่อ หลักการประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพทั้งในระดับชาติและระดับสากล

4.2 การประเมินความมีส่วนร่วมของประชาชน

ตามมาตรา 46 การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเป็นกระบวนการศึกษาและประเมิน ผลที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการหรือกิจการหรือการดำเนินการใดของรัฐหรือที่รัฐจะ อนุญาตให้มีการดำเนินการที่อาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิตหรือส่วนได้เสียอื่นใดของประชาชนหรือชุมชน ทั้งทางตรงและทาง อ้อมโดยผ่านกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชนเท่านั้น ในการกำหนดมาตรการป้องกัน แก้ไขผลกระทบดังกล่าว การมีส่วนร่วมของประชาชนในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม และสุขภาพก่อนการดำเนินงานในโครงการของภาครัฐ ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษา คุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่2) พ.ศ. 2561 ในการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบ สิ่งแวดล้อมไม่ได้ระบุว่าให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ก่อนการดำเนินงานในโครงการต่างๆ ของภาครัฐ แต่อย่างใด ทั้งมาตรา 48 ให้ผู้ดำเนินการหรือ ผู้ขออนุญาตต้องศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมเท่านั้น และในวรรคสาม จัดให้มีการรับฟังความ คิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและประชาชนและชุมชนที่เกี่ยว ตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไข ที่รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ซึ่งหมายความว่าหลังจาก ผู้ดำเนินการหรือผู้ขออนุญาตได้ศึกษาถึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมในโครงการหรือกิจการแล้ว ก็นำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมมารับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย และประชาชนและชุมชนที่เกี่ยวข้อง ซึ่งการทำเช่นนี้เท่ากับว่าเป็นการไม่ให้ประชาชนเข้าไป มีส่วนร่วมในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพก่อนการดำเนินการโครงการหรือ กิจการของรัฐหรือที่รัฐจะอนุญาตให้ผู้ใดดำเนินการอย่างแท้จริงเป็นการกระทำที่ไม่โปร่งใส และเป็นการให้อำนาจภาครัฐกระทำการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพอันมิชอบได้ และภาคเอกชนอาจจะกระทำการละเลยในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพจน ทำให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อนจากสิ่งแวดล้อม และสุขภาพ25 และขัดรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 58

4.3 การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์

มาตรา 47 บัญญัติในกรณีที่มีการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ตามระเบียบหรือ กฎหมายอื่นใดไว้แล้ว การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมให้คำนึงถึงผลการประเมินสิ่งแวดล้อม ระดับยุทธศาสตร์ดังกล่าวด้วย การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์เป็นการวิเคราะห์ ความสอดคล้องระหว่างศักยภาพ ของพื้นที่กับทางเลือกการพัฒนาต่างๆ โดยพิจารณาว่า การพัฒนาในพื้นที่นั้นๆ ควรมุ่งสู่เป้าประสงค์ การพัฒนาที่สมดุลและยั่งยืน เพื่อให้บรรลุถึง เป้าหมายการมีคุณภาพชีวิตที่ดี และทรัพยากรธรรมชาติไม่ ลดน้อยถอยลง เพื่อให้บรรลุ เป้าประสงค์ดังกล่าว ควรมีแนวทางการพัฒนาที่สอดคล้องศักยภาพ และข้อจำกัดของพื้นที่ ทางเลือกการพัฒนาต่างๆ ที่ไม่ส่งผลกระทบต่อพื้นที่ในด้านลบรวมทั้งพยายาม แสวงหา ดุลยภาพระหว่างเป้าประสงค์การพัฒนามิติต่างๆ ที่อาจขัดแย้งกันโดยคำนึงถึงมิติสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ สังคม และเทคโนโลยี โดยมีปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงเป็นเครื่องนำทาง มิติสิ่งแวดล้อม หมายถึง การพิจารณาประเด็นทั้งหมดของเรื่องทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม ในขั้น การกำหนดขอบเขตการศึกษา (Scoping) แนวทางการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับ ยุทธศาสตร์ ซึ่งครอบคลุมวัตถุประสงค์หลัก ได้แก่ ความสมบูรณ์ของสภาพทรัพยากรธรรมชาติและ ระบบ นิเวศ และคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่ดี ประกอบด้วยเป้าหมายเชิงคุณภาพ และตัวชี้วัดระดับ นโยบาย รายสาขา (Sector) และระดับพื้นที่ (Area)

มาตรา 47 ไม่ได้กำหนดให้มีการจัดทำการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ และปัจจุบันยังไม่มีระเบียบหรือกฎหมายฉบับอื่นใดที่กำหนดให้มีการจัดทำการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ แต่อย่างใดแต่ได้มีการนำหลักการการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์มาใช้ในประเทศไทยโดยใช้เครื่องมือในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในการดูแลกำกับการพัฒนาที่อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม เช่น

1) การประกาศเขตพื้นที่เฉพาะเป็นพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อมใช้ในการจัดการพื้นที่ที่ มีลักษณะเฉพาะ มีระบบนิเวศแตกต่างจากพื้นที่อื่น และอาจมีผลกระทบจากกิจกรรมมนุษย์ หรือเป็นพื้นที่ที่มีคุณค่าทางธรรมชาติ หรือศิลปกรรม อันควรอนุรักษ์ ส่วนเขตควบคุมมลพิษ ใช้ในการจัดการพื้นที่ที่มีปัญหามลพิษ ซึ่งมีแนวโน้มที่จะร้ายแรงถึงขั้นเป็นอันตรายต่อสุขภาพ อนามัยของประชาชน หรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบเสียหายต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม

2) การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม โดยประกาศให้โครงการหรือกิจการที่ อาจมี ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม จำนวน 22 ประเภท ขนาดให้จัดทำรายงานอีไอเอเสนอต่อสำนักงาน นโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

3) การจัดทำผังเมืองมีหลายระดับ เช่น ผังประเทศ ผังภาค ผังอนุภาค และผังเฉพาะพื้นที่ หรือผังพื้นที่เฉพาะเป็นต้น เพื่อวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างยั่งยืน การนำ การประเมิน สิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์มาใช้จะไม่ทดแทนหรือลดทอนความสำคัญของเครื่องมืออื่นแต่จะ ช่วยอุดช่องว่างที่ยังมีอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจะมีบทบาทสำคัญในการเชื่อมโยงให้เกิดการบูรณา การระหว่างมิติสิ่งแวดล้อกับ มิติเศรษฐกิจ สังคม และเทคโนโลยีในระดับ มหภาคเพื่อให้เกิด การจัดสรร ทรัพยากรธรรมชาติและการพัฒนาที่สมดุลและยั่งยืน

4.4 คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 9/2559

มาตรา 49 วรรคสี่ มีการนำคำสั่งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ 9/2559 มาบัญญัติไว้ เกี่ยวกับการเปิดช่องเพื่อให้มีการดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งเอกชนผู้รับดำเนินการ ตามโครงการหรือกิจการไปพลางก่อนได้ในระหว่างที่รอผลการพิจารณารายงานการประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อมอันเป็นการเข้าข่าย ละเมิดรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ตาม มาตรา 58 ที่กำหนดให้รัฐต้องดำเนินการให้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และ การรับฟังความคิดเห็นผู้มีส่วนได้เสียของประชาชนก่อน อันเป็นการลดทอนไม่ให้ความสำคัญกับ การปฏิบัติตามกระบวนการขั้นตอนของอีไอเอ ตามหลักป้องกันไว้ก่อน (Precautionary Principle) สรุปคือ คณะรัฐมนตรีสามารถพิจารณาคำขอของหน่วยงานของรัฐ และอนุมัติให้หน่วยงานผู้รับ ผิดชอบโครงการสามารถจัดหาเอกชนมาเป็นผู้รับดำเนินการได้ โดยไม่ต้องรอผลของการพิจารณา รายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (หรือรายงานอีไอเอ) อย่างไรก็ตาม วรรคสี่นี้ เกิดเป็น ความกังวลว่าจะเป็นการกดดันให้การพิจารณารายงานอีไอเอนี้เป็นแค่ตรายาง และเป็นเพียง การพิจารณาเพื่อให้ผ่านการอนุมัติ เพราะหากเอกชนที่ได้รับอนุมัติเข้ามาทำโครงการ และ ได้ลงมือทำจริง ใช้จ่ายไปจริง ซื้อของจริง จ้างคนทำงานจริง ฯลฯ เช่นสมมติว่าทางเอกชนได้ ลงทุนไปแล้ว 1,000 ล้านบาท มีหรือที่เอกชนจะไม่ฟ้องทั้งรัฐบาล สำนักงานนโยบายและแผน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมและคณะกรรมการผู้ชำนาญการซึ่งจะเป็นการกดดันให้ต้อง ผ่านรายงานอีไอเออย่างเดียว และเมื่อถึงวันนั้นการแก้ไขปัญหาจะทำได้ยากขึ้น

5. บทสรุปและข้อเสนอแนะ

5.1 บทสรุป

ประเด็นแรกการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA-Strategic Environmental Assessment) พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายฉบับใหม่ไม่ได้กำหนดให้มีการจัดทำ SEA และปัจุจบันยังไม่มีระเบียบ หรือกฎหมายฉบับอื่นใดกำหนดไว้ ประเด็นที่สอง กำหนดให้โครงการที่อาจมีผลกระทบต่อ ทรัพยากรธรรมชาติคุณภาพสิ่งแวดล้อมสุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใด ของประชาชนหรือชุมชนหรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรงต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มี ส่วนได้เสียและประชาชนและชุมชนที่เกี่ยวข้องแต่ไม่ได้กำหนดรายละเอียดที่เป็นสาระสำคัญของ การรับฟังความคิดเห็นแต่อย่างใด ประเด็นสุดท้าย คือ คำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 9/2559 ก็ยังคงปรากฏ อยู่ในพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 นี้ กล่าวคือ ในกรณีโครงการ หรือกิจการ หรือการดำเนินการด้านการคมนาคมขนส่ง การ ชลประทาน การป้องกันสาธารณภัย โรงพยาบาลหรือที่อยู่อาศัยที่มีความจำเป็นเร่งด่วนเพื่อ ประโยชน์สาธารณะอาจเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติให้ดำเนินกระบวนการหรือขั้น ตอนเพื่อให้ได้มาซึ่งเอกชนที่จะเป็นผู้รับงานนั้นไปพลางก่อนได้

5.2 ข้อเสนอแนะ

5.2.1 การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA-Strategic Environmental Assessment) พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมาย ฉบับใหม่ต้องมีการออกระเบียบหรือกฎหมายลูกฉบับอื่นโดยเร่งด่วน และรัฐบาลต้องใช้การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์เพื่อตัดสินใจในระดับนโยบายและ เพื่อให้แผนการต่างๆ ด้านสิ่งแวดล้อมสอดรับกับยุทธศาสตร์ 20 ปีและแผนการปฏิรูปประเทศ

5.2.2 การจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมต้องกำหนดให้ประชาชนมี ส่วนร่วมในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพก่อนการดำเนินงานในโครงการต่างๆ ของภาครัฐเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ตามมาตรา 58

5.2.3 ต้องยกเลิกความจำเป็นเร่งด่วน มาตรา49 วรรคสี่ มีการนำคำสั่งของคณะรักษา ความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ 9/2559 มาบัญญัติไว้เกี่ยวกับการเปิดช่องเพื่อให้มีการดำเนินการ เพื่อให้ได้มาซึ่งเอกชนผู้รับดำเนินการตามโครงการหรือกิจการไปพลางก่อนได้ในระหว่างที่รอผล การพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมอันขัดต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนและหลักการ ประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพทั้งในระดับชาติและระดับสากล

References

Division of Environmental Impact Assessment. The Way of People Participation in the Environmental Impact Assessment. Bangkok: Office of Natural Resources and Environmental Policy and Planning, 2019. [In Thai]

Kasem Jankew. The Advanced Environmental Impact Assessment. Bangkok: Kasetsart University, 2011. [In Thai]

Tawinwadee Burikul, Ravadee Prasertcharoensuk, … and Wannipa Soda. The Manual of the People Participation in the Environmental Impact Assessment. Bangkok: The Access Initiative, 2014. [In Thai]

Siripitchanonk Kunprasert. Environmental and Health Impact Assessment: EHIA (Academic Focus). Bangkok: Legislative Institutional Repository of Thailand, 2561. [In Thai]

Supasak Bunyasut, and Kanjira Wijitwatchararak. “The Environmental and Health Impact Assessment of the Enhancement and Conservation of National Environment Quality Act (Version 2).” Saeng Isang Journal 16, No.1 (January-June 2019): 261-276. [In Thai]

World Health Organization. “Health Impact Assessment (HIA).” Accessed December 10, 2019. http:www.who.int/hia/tools/other_IA/en/.