สิทธิในสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญของประเทศไทยศึกษาเปรียบเทียบกับกฎหมายต่างประเทศ

สิทธิในสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญของประเทศไทยศึกษาเปรียบเทียบกับกฎหมายต่างประเทศ

เขตไท ลังการ์พินธุ์¹

คณะนิติศาสตร์, มหาวิทยาลัยพายัพ เขตแม่คาว, ถนนซุปเปอร์ไฮเวย์เชียงใหม่-ลำปาง อำเภอเมืองเชียงใหม่

จังหวัดเชียงใหม่ 50000, เมล์ติดต่อ: Khettai@hotmail.com

Khettai Langkarpint²

Faculty of Law, Payap University, Super Highway Chiang Mai – Lampang Road, Muang Chiang Mai District,

Chiang Mai Province, 50000, E-mail: Khettai@hotmail.com

บทคัดย่อ

สิทธิในสิ่งแวดล้อม มีความหมายอย่างไร มีสาระสำคัญอย่างไร บทความฉบับนี้ แสดง ให้เห็นว่าสิทธิในสิ่งแวดล้อมเป็นสิทธิที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่บุคคล ทุกคนพึงมีและได้รับ โดยสิทธินี้แบ่งแยกไม่ได้และติดตัวทุกคนมากตั้งแต่เกิด ทั้งนี้สิทธินี้แบ่งเป็น สิทธิเชิงเนื้อหา (Substantive Rights)และสิทธิเชิงกระบวนการ (Procedural Rights) นี้ควร บรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญฯของไทยที่ผ่านมาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน จากการศึกษาพบว่า สิทธิใน สิ่งแวดล้อมนั้นประเทศไทยมีการบัญญัติไว้เฉพาะสิทธิเชิงกระบวนการ (Procedural Rights) ไว้ในรัฐธรรมนูญฯที่ผ่านมาในหลายๆ ฉบับยกเว้นรัฐธรรมนูญฯ ปัจจุบันปี พ.ศ. 2560 ที่จะต้อง ออกเป็นกฎหมายลูกหรือพระราชบัญญัติอีกครั้ง ส่วนในต่างประเทศพบว่าในปี พ.ศ. 2552 มีการบัญญัติสิทธินี้ไว้ทั้งสิทธิเชิงเนื้อหา (Substantive Rights)และสิทธิเชิงกระบวนการ (Procedural Rights) ในรัฐธรรมนูญแล้วมากกว่า177 ใน 193 ประเทศของสมาชิกสหประชาชาติ ทั้งหมดทั่วโลก

คำสำคัญ: สิทธิในสิ่งแวดล้อม รัฐธรรมนูญ ประเทศไทย ต่างประเทศ

Abstract

The Right to Healthy Environment? What does it mean? What is its definition? This study will show that the right to environment is the right involving with natural resources and environment that everybody deserves it. This right cannot be divided and is attached with individual since they were born. It can be categorized as substantive rights and procedural rights. The study found that the right to environment in Thailand had been set out in many constitutions in the past but not comprehensively consolidated in the 2017 constitution, because the enactment of organic laws or acts is subsequently required. Moreover, as of 2012 it has been found in the foreign constitutions both of the substance rights and procedural rights are legally recognized in more than 177 of 193 the UN member nations.

Keywords: The Right to Healthy Environment, Constitutions, Thailand, Foreign Countries

1. บทนำ

1.1 นิยามและความเป็นมา

นิยามของคำว่า “สิทธิในสิ่งแวดล้อม” มีหลากหลายและไม่ง่ายที่จะกำหนดให้เป็น สากล ตามพัฒนาการของสิทธิมนุษยชนกับสิ่งแวดล้อมในช่วงศตวรรษที่ 20 มีการระบุคำศัพท์ ไว้หลากหลายอาทิในร่างหลักการของผู้แทนพิเศษของสหประชาชาติ นาง Fatma Zohra Ksentini ใช้ถ้อยคำว่า “healthy and flourishing environment” และ “a secure healthy and ecologically sound environment” ซึ่งมีความหมายโดยนัยถึงสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่หลากหลายและอุดม สมบูรณ์ และสิ่งแวดล้อมที่ดีในเชิงนิเวศและความมั่งคงในทางสภาพเชิงนิเวศ และใช้คำว่า “a satisfactory environment” หรือสิทธิทางสิ่งแวดล้อมที่พึงประสงค์ในการเขียนตัวเนื้อหา รายงาน ซึ่งเป็นการใช้คำศัพท์ที่แตกต่างกันกับร่างหลักการแต่ยังคงให้ความหมายในนัยเดียวกัน3 อีกหนึ่งปฏิญญาที่สำคัญด้านสิ่งแวดล้อมคือ ปฏิญญาริโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (1992 Rio Declaration on the Environment and Development) เป็นผลจากการประชุมของ องค์การสหประชาชาติว่าด้วยสิ่งแวดล้อม ณ กรุงริโอ เดอ จาเนโร สหพันธ์สาธารณรัฐบราซิล ระหว่างวันที่ 5-16 มิถุนายน พ.ศ. 2535 (ค.ศ. 1992) ซึ่งใช้เป็นพื้นฐานในการจัดทาข้อตกลง ระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาที่ยั่งยืนและเป็นพื้นฐานที่แต่ละประเทศได้นำไปพัฒนา เป็นกฎหมายภายในประเทศ โดยปฏิญญาริโอใช้คำว่า “the right to live in harmony with nature” ซึ่งหมายถึงสิทธิในการอาศัยอยู่อย่างสมดุลกลมกลืนในธรรมชาติ โดยมนุษย์เป็น ศูนย์กลางของการพัฒนาอย่างยั่งยืน และมีสิทธิในการใช้ชีวิตที่อุดมสมบูรณ์และแข็งแรงอย่าง กลมกลืนกับธรรมชาติ⁴

สิทธิในสิ่งแวดล้อมหมายถึงแก่นของสิทธิ

สิทธิที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมที่บคุคลทุกคนพึ่งมีและได้ร้บ โดยสิทธินี้แบ่งแยกไม่ได้และติดตัวทุกคนมาตั้งแต่เกิด ในภาษากฎหมายเรียกสิทธิที่เป็นแก่นนี้ ว่าเป็น “สิทธิเชิงเนื้อหา” (Substantive Rights) ซึ่งสิทธิกลุ่มนี้แยกต่างหากจากสิทธิในเชิง กระบวนการ (Procedural Rights) ซึ่งเป็นเสมือนถนนที่ถมทางเพื่อมุ่งเดินไปสู่สิทธิในสิ่งแวดล้อม เชิงเนื้อหา กล่าวโดยสรุป คือ สิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดีนี้ (Right to Good/Healthy/Decent Environment) แบ่งเป็นสิทธิในสิ่งแวดล้อมเชิงเนื้อหา(Substantive Rights) และสิทธิในสิ่งแวดล้อม ในเชิงกระบวนการ(Procedural Rights)⁵

อนึ่งสิทธิสิ่งแวดล้อมนี้ได้ปรากฏว่ามีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญในหลายๆประเทศ ทั่วโลกและในทุกภูมิภาคในโลกนี้

2.สิทธิสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

การบัญญัติสิทธิในสิ่งแวดล้อมบางอย่างในรัฐธรรมนูญของประเทศไทยเริ่มตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540, พ.ศ. 2550 และ พ.ศ. 2560 ที่ได้ประกาศใช้เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560

2.1 สิทธิทางสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540, พ.ศ. 2550 และ พ.ศ. 2560

ในการนำรัฐธรรมนูญฯฉบับพุทธศักราช 2560 มาเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฯปี 2540 และปี 2550 ได้มีสิทธิสิ่งแวดล้อมบางอย่างได้หายไป และสิทธิบางส่วนที่ยังคงไว้ดังนี้

2.1.1 สิทธิของชุมชนในการอนุรักษ์ ฟื้นฟู และมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุง รักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลาย ทางชีวภาพอย่างสมดุล

รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2550 มาตรา 66 บัญญัติว่า “บุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชน ชุมชน ท้องถิ่นหรือชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติและมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมรวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพ อย่างสมดุลและยั่งยืน”

ส่วนรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2560 มาตรา 43 บุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิ

(1) อนุรักษ์ ฟื้นฟู หรือส่งเสริมภูมิปัญญา ศิลปะ วัฒนธรรม ขนบธรรมเนียม และ จารีตประเพณีอันดีงามทั้งของท้องถิ่นและของชาติ

(2) จัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และ ความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืนตามวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ

สิทธิของบุคคลและชุมชนตามวรรคหนึ่ง หมายความรวมถึงสิทธิที่จะร่วมกับองค์ ปกครองส่วนท้องถิ่นหรือรัฐในการดำเนินการดังกล่าวด้วย

ทั้งนี้ได้เพิ่มเรื่องรัฐมีหน้าที่ ตามมาตรา 57 รัฐต้อง…

(2) อนุรักษ์ คุ้มครอง บำรุงรักษา ฟื้นฟู บริหารจัดการ และใช้หรือจัดให้มีการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพ ให้เกิด ประโยชน์อย่างสมดุลและยั่งยืน โดยต้องให้ประชาชนและชุมชนในท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วม ดำเนินการและได้รับประโยชน์จากการดำเนินการดังกล่าวด้วยตามที่กฎหมายบัญญัติ

2.1.2 สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมในสิ่งแวดล้อม

สิทธิที่ประชาชนจะมีในมาตรา 43 แห่งรัฐธรรมนูญฯ ปี 2540 รัฐธรรมนูญฯ ฉบับนี้ ยังกำหนดหน้าที่ของรัฐในประเด็นที่เกี่ยวข้องเอาไว้ในมาตรา 57 – 58 กำหนดให้รัฐต้องทำ รายงานผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EIA, HIA) และรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนก่อนดำเนินโครงการต่างๆ ฯลฯ ดังต่อไปนี้

1) รัฐธรรมนูญฯ ปี 2540 เขียนเกี่ยวกับเรื่องสิทธิชุมชนไว้ในมาตรา 56 หมวดสิทธิ และเสรีภาพของปวงชนชาวไทย ว่าบุคคลมีสิทธิที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการบำรุง รักษา และได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ รักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมเพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้ อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพ อนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตนตามกฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้ บุคคลสามารถฟ้องร้องรัฐได้เพื่อให้ปฏิบัติ หน้าที่ตามสิทธิและการมีส่วนร่วมดังกล่าว

2) รัฐธรรมนูญฯ ปี 2550 มาตรา 67 หมวดสิทธิชุมชนก็ได้เขียนถึงบุคคลมีสิทธิส่วน ร่วม และฟ้องร้องกับรัฐและชุมชนที่จะได้รับความคุ้มครองเช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญปี 2540

3) รัฐธรรมนูญฯ ปี 2560 ไม่ได้รับรองเรื่องสิทธิชุมชนและบุคคลมีสิทธิส่วนร่วม และ ฟ้องร้องกับรัฐและชุมชนที่จะได้รับความคุ้มครองเหมือนกับรัฐธรรมนูญฯทั้งสองฉบับที่ผ่านมา แต่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 43 บุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิ…(2) จัดการ บำรุงรักษา และใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุล และยั่งยืนตามวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ หมายความว่าสิทธิชุมชนและบุคคลมีสิทธิส่วนร่วม และฟ้องร้องกับรัฐและชุมชนที่จะได้รับความคุ้มครองนั้นจะต้องบัญญัติออกมาเป็นกฎหมาย ลูกอีกครั้ง ทำให้สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมในสิ่งแวดล้อมไม่แน่นอนแล้วนโยบายของรัฐว่า มีในเรื่องนี้อย่างไร นับว่าเป็นจุดอ่อนของรัฐธรรมนูญฯ ปี 2560 นี้

2.1.3 สิทธิของบุคคลในการแสดงความคิดเห็นต่อโครงการต่างๆ

รัฐธรรมนูญฯ ฉบับพุทธศักราช 2560 มาเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฯ ปี 2540 และ ปี 2550 พบว่า รัฐธรรมนูญฯ ปี 2560 ไม่มีการพูดถึงสิทธิแสดงความคิดเห็นของบุคคลต่อการ ดำเนินโครงการต่างๆ ของรัฐ ซึ่งมีมาแต่รัฐธรรมนูญฯเดิม แต่มีการเพิ่มสิทธิ ของประชาชนที่ จะเข้าชื่อกันเพื่อเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐ และหน่วยงานรัฐมีหน้าที่ต้องพิจารณาข้อเสนอ นั้นๆ หมายความว่า การใช้สิทธิที่ได้รับความคุ้มครองเปลี่ยนจากการแสดงความคิดเห็นโดยบุคคลคนเดียว เป็นการเข้าชื่อกันโดยไม่มีเงื่อนไขว่าต้องเข้าชื่อกันเป็นจำนวนกี่คน และได้เขียน ไว้ในมาตรา 58 ให้เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและจัดการ รับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนร่วมได้เสียก่อนดำเนินโครงการที่อาจกระทบต่อสิ่งแวดล้อม “อย่างรุนแรง”

1) รัฐธรรมนูญฯ ปี 2540 มาตรา 59 หมวด สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย บัญญัติว่า บุคคลมีสิทธิแสดงความคิดเห็นและได้รับข้อมูล คำชี้แจง เหตุผล จากหน่วยงานรัฐ ก่อนการอนุญาตดำเนินโครงการที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพชีวิตของตน หรือชุมชนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่กฎหมายบัญญัติ

2) รัฐธรรมนูญฯ ปี 2550 มาตรา 57 หมวด สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย เขียนไว้เหมือนกันมาตรา 59 ของรัฐธรรมนูญปี 2540 แต่เพิ่มประเด็นการวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกำหนด เขตการใช้ประโยชน์ในที่ดินและการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชน ให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนดำเนินการ

3) รัฐธรรมนูญฯ ปี 2560 มาตรา 43 หมวด สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย บัญญัติว่าบุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิ….

(3) เข้าชื่อกันเพื่อเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐให้ดำเนินการใดอันจะเป็น ประโยชน์ต่อประชาชนหรือชุมชน หรืองดเว้นการดำเนินการใดอันจะกระทบต่อความ เป็นอยู่อย่างสงบสุขของประชาชนหรือชุมชนและได้รับแจ้งผลการพิจารณาโดยรวดเร็ว ทั้งนี้ หน่วยงานของรัฐต้องพิจารณาข้อเสนอแนะนั้นโดยให้ประชาชนที่เกี่ยวข้องมี ส่วนร่วมในการพิจารณาด้วยตามวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ

และตามมาตรา 58 การดำเนินการใดของรัฐหรือที่รัฐจะอนุญาตให้ผู้ใดดำเนินการ ถ้าการนั้นอาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามัย คุณภาพ ชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดของประชาชนหรือชุมชนหรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง รัฐต้อง ดำเนินการให้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของ ประชาชนหรือชุมชน และจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและประชาชนและ ชุมชนที่เกี่ยวข้องก่อน เพื่อนำมาประกอบการพิจารณาดำเนินการหรืออนุญาตตามที่กฎหมาย บัญญัติบุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยงานของรัฐก่อน การดำเนินการหรืออนุญาตตามวรรคหนึ่ง

ในการดำเนินการหรืออนุญาตตามวรรคหนึ่ง รัฐต้องระมัดระวังให้เกิดผลกระทบต่อ ประชาชนชุมชน สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพน้อยที่สุด และต้องดำเนินการ ให้มีการเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ประชาชนหรือชุมชนที่ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรมและโดยไม่ชักช้า

2.1.4 สิทธิขององค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ในรัฐธรรมนูญฯ ฉบับ พ.ศ. 2560

ซึ่งตามรัฐธรรมนูญฯ ปี 2550 ก่อนการดำเนินโครงการใดๆ ที่อาจส่งผลกระทบต่อสิ่ง แวดล้อมรัฐจะต้องผ่านสามขั้นตอน คือ

1) จัดทำรายงานผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ

2) ผ่านการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

3) ผ่านการให้ความเห็นขององค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ

แต่ตามรัฐธรรมนูญฯ ฉบับปี 2560 มาตรา 58 กำหนดขั้นตอนไว้ลดลง เหลือเพียง ข้อ 1) และ 2) เท่านั้น ส่วนขั้นตอนที่เคยต้องอาศัยความเห็นชอบโดยองค์กรอิสระถูกตัดออก แต่กำหนดเรื่องการเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ประชาชนหรือชุมชนที่ได้รับ ผล กระทบอย่างเป็นธรรมและโดยไม่ชักช้า ส่วนองค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ เป็น ถ้อยคำที่มีอยู่ทั้งในรัฐธรรมนูญฯ ฉบับปี 2540 และ 2550 แต่รัฐธรรมนูญสองฉบับก่อนหน้านี้ ไม่ได้กำหนดรายละเอียดไว้ว่า องค์กรอิสระจะมีองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่อย่างไรบ้าง ที่ผ่านมาภาคประชาชนเคยผลักดันให้ออกกฎหมายเกี่ยวกับเรื่องนี้แต่ก็ยังไม่สำเร็จเป็นรูปธรรม

2.1.5 เรื่องแนวนโยบายแห่งรัฐเกี่ยวกับการจัดการสิ่งแวดล้อม

รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2560 มีการกำหนดนโยบายแห่งรัฐเกี่ยวกับการจัดการสิ่งแวดล้อม แต่รัฐธรรมนูญฯ ฉบับปี 2540 และ 2550 รัฐธรรมนูญฯทั้งสองฉบับก่อนหน้านี้ไม่ได้กำหนด รายละเอียดไว้ ทั้งนี้ตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2560 มาตรา 43 รัฐพึงดำเนินการเกี่ยวกับที่ดิน ทรัพยากรนํ้า และพลังงาน ดังต่อไปนี้

(1) วางแผนการใช้ที่ดินของประเทศให้เหมาะสมกับสภาพของพื้นที่และศักยภาพของ ที่ดินตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน

(2) จัดให้มีการวางผังเมืองทุกระดับและบังคับการให้เป็นไปตามผังเมืองอย่างมี ประสิทธิภาพรวมตลอดทั้งพัฒนาเมืองให้มีความเจริญโดยสอดคล้องกับความต้องการของ ประชาชนในพื้นที่

(3) จัดให้มีมาตรการกระจายการถือครองที่ดินเพื่อให้ประชาชนสามารถมีที่ทำกินได้ อย่างทั่วถึงและเป็นธรรม

(4) จัดให้มีทรัพยากรนํ้าที่มีคุณภาพและเพียงพอต่อการอุปโภคบริโภคของประชาชน รวมทั้งการประกอบเกษตรกรรม อุตสาหกรรม และการอื่น

(5) ส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงานและการใช้พลังงานอย่างคุ้มค่า รวมทั้งพัฒนาและ สนับสนุนให้มีการผลิตและการใช้พลังงานทางเลือกเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงด้านพลังงานอย่าง ยั่งยืน

ตาราง 1 เปรียบเทียบสิทธิทางสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญฯ ทั้ง 3 ฉบับ

ประเด็น	รัฐธรรมนูญฯ 2540	รัฐธรรมนูญฯ 2550	รัฐธรรมนูญฯ 2560
การรับรองสิทธิมี่ส่วนร่วมในสิ่งแวดล้อม	/	/	x
การรับรองสิทธิแสดงความเห็นต่อโครงการต่างๆ	/	/	x
การจัดตั้งองค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อม	/	/	x

โดยสรุปแล้วรัฐธรรมนูญของประเทศไทยที่ผ่านมาได้มีการบัญญัติสิทธิแวดล้อมบาง อย่างไว้เช่น สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมในสิ่งแวดล้อม สิทธิของบุคคลในการแสดงความคิด เห็นต่อโครงการต่างๆ และ การจัดตั้งองค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อม แต่มาถูกตัดในรัฐธรรมนูญฯ ฉบับปัจจุบันโดยจะมีการออกกฎหมายลูกออกมารองรับไว้ภายหลัง ซึ่งไม่ได้มีการกำหนดระยะ เวลาที่แน่นอน นับเป็นจุดอ่อนสำหรับรัฐธรรมนูญฯ นี้ จะเห็นได้ว่าจากอดีตจนถึงปัจจุบัน ประเทศไทยได้มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯ เฉพาะสิทธิสิ่งแวดล้อมในสิทธิในเชิงกระบวนการ (Procedural Rights)⁶ เท่านั้น

3.การรับรองสิทธิสิ่งแวดล้อมของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชน ในเรื่องที่เกี่ยวกับทรัพยากร ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในต่างประเทศ

เรื่องการรับรองสิทธิสิ่งแวดล้อมของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนนี้เป็นสิทธิ หนึ่งในบรรดาหลายๆ เรื่องของสิทธิสิ่งแวดล้อมที่ดี (Environmental Rights) อันเป็นสิทธิที่ เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมที่บุคคลทุกคนพึงมี และได้รับ ต่อไปนี้จะทำ การเปรียบสิทธิสิ่งแวดล้อมนี้กับต่างประเทศ ดังนี้

3.1 ประเทศสหรัฐอเมริกา

สหรัฐอเมริกาไม่ได้มีการบัญญัติสิทธิสิ่งแวดล้อมนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญแต่มีกฎหมาย ระดับรัฐบาลกลางเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมออกมาบังคับใช้หลายฉบับ โดยแยกตามวัตถุ (object) ของกฎหมาย เช่น National Environmental Policy Act 1969, Clean Ari Act (1977), the Oil Pollution Prevention Act (1990), the Resource Conservation and Recovery Act (1976), the Pollution Prevention Act 1980 (Superfund) และ Title 40 Part 25 of the Code of Federal Regulation (Public Participation) เป็นต้น⁷ แต่กฎหมายเหล่านี้พบว่ามีบทบัญญัติรับรองสิทธิ ของประชาชนในการมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการบำรุงรักษา การได้ประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติ และในการคุ้มครองและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่ใกล้เคียงกับลักษณะ ของการมีส่วนร่วมของประชาชนตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 43 และมาตรา 58 ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 และมีกฎหมายฉบับที่บัญญัติให้รัฐเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนด กฎเกณฑ์ (Rule Making) ขั้นตอนแผนการดำเนินงาน หรือโครงการต่างๆ โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับ สิ่งแวดล้อมก่อนเริ่มดำเนินโครงการ ได้แก่ กฎหมาย Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act 1980 (Superfund) และ CFR Title 40 Part 25 (Public Participation) ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวตรงกับมาตรา 58 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ส่วนการจัดทำรายงานประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมนั้น มีกฎหมาย National Environmental Policy Act of 1969⁸

3.2 ประเทศอังกฤษ

อังกฤษได้มีการบัญญัติสิทธิสิ่งแวดล้อมนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญและจากการตรวจสอบ กฎหมายสิ่งแวดล้อมของอังกฤษหลายฉบับ รวมทั้งกฎหมาย Environmental Protection Act 19909 นั้น และมีกฎหมายที่กำหนดให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการบำรุง รักษา การได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และในการคุ้มครองและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ไว้อย่างชัดเจน

โดยเฉพาะกรณีการจัดทำรายงานประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมนั้น กฎหมาย Environmental Impact Assessment (Uncultivated Land and Semi-Natural Areas) (England) Regulation 2001 กำหนดให้บุคคลที่จะดำเนินโครงการใดๆ โดยใช้ประโยชน์จากพื้นที่ที่ ไม่มี การเพาะปลูกหรือพื้นที่กึ่งธรรมชาติเพื่อทำการเกษตรต้องจัดทำแผนงานที่มีรายละเอียดที่ เกี่ยวข้องกับการดำเนินโครงการ ลักษณะและพื้นที่ที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น โดยแผนงานดังกล่าวต้อง ได้รับการตรวจสอบในเบื้องต้นจาก Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs ซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้พิจารณาว่าโครงการนั้นมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมหรือไม่ ซึ่งในการ พิจารณานั้น Secretary of State อาจปรึกษากับองค์กรที่ปรึกษาด้านสิ่งแวดล้อม (consultation bodies) เช่น สภาบริหารจัดการด้านทรัพยากรธรรมชาติ (Nature Conservancy Council for England) คณะกรรมการอนุสรณ์สถานประวัติศาสตร์ (Historic Buildings and Monuments Commission for England) สำนักสิ่งแวดล้อม (Environment Agency) หน่วยงานหรือองค์กรอื่น ของรัฐที่ Secretary of state เห็นว่ามีส่วนได้เสียหรือมีข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินโครงการ ดังกล่าวเพื่อให้ความเห็นประกอบการพิจารณาได้ และเมื่อ Secretary of State เห็นชอบหรือ อนุมัติโครงการแล้ว ผู้ดำเนินโครงการจึงสามารถเริ่มดำเนินโครงการนั้นได้¹⁰

3.3 ประเทศออสเตรเลีย

ออสเตรเลียได้มีการบัญญัติสิทธิสิ่งแวดล้อมนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญและมีกฎหมายของ ประเทศออสเตรเลียในระดับรัฐบาลกลางที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับเรื่องสิ่งแวดล้อมรวม 10 ฉบับ และมีกฎหมายฉบับที่กำหนดรับรองสิทธิของประชาชนในการมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการ บำรุงรักษา การได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และความหลากหลายทางชีวภาพ และใน การคุ้มครองและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม

โดยเฉพาะการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมก่อนเริ่มดำเนินโครงการหรือกิจการ นั้นพบว่ามีกฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวคือ Environment protection and Biodiversity Conservation Act 1999¹¹ สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ มุ่งเน้นในการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ส่งเสริม สงวนรักษา และใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน รวมทั้งสงวนและรักษาความ หลากหลายทางชีวภาพ โดยกำหนดให้ภาครัฐหรือภาคเอกชนที่ประสงค์จะดำเนินโครงการหรือ กิจกรรมใดๆ ที่อาจจะมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐมนตรีที่รับผิดชอบดูแลด้านสิ่งแวดล้อมก่อนจึงดำเนินการได้

นอกจากนี้ในระดับมลรัฐนั้น ทุกมลรัฐจะมีองค์กร องค์กรหนึ่งเรียกว่า Environmental Protection Authority หรือ Environmental Protection Agency “EPA” ซึ่งถือเป็นหน่วยงานของ รัฐ ที่มีหน้าที่ดูแลด้านสิ่งแวดล้อมโดยตรง นอกจากนี้ยังมีกฎหมายอีกหลายฉบับที่อยู่ในความ ดูแลควบคุมและให้อำนาจแก่ EPA ในการพิจารณาออกใบอนุญาต เช่น Ozone Protection Act 1989, Pesticide Act 1999, Protection of the Environment Operation Act 1991 เป็นต้น

3.4 ประเทศสิงคโปร์

ประเทศสิงคโปร์มีการบัญญัติสิทธิสิ่งแวดล้อมนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายหลาย ฉบับที่กำหนดมาตรการในการคุ้มครองดู และบำรุงรักษาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ ประเภทต่างๆ เช่น อากาศ นํ้า ดิน วัตถุอันตรายและทางเสียง ดังจะเห็นได้จากกฎหมายต่างๆ เช่น Environment Pollution Control Act 1999, Prevention of Pollution of the Sea Act 1991, National Environment Agency Act 2002, Sewage and Draining Act 1999, Factories Act 1973 ฯลฯ และมีกฎหมาย ที่มีข้อกำหนดรับรองสิทธิของประชาชนในการมีส่วนร่วมกับรัฐและ ชุมชนในการดำเนินการเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ ความหลากหลายทางชีวภาพ และในการ คุ้มครองและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ส่วนเรื่องการจัดทำรายงานประเมินผลกระทบต่อสิ่ง แวดล้อมนั้น ใน Section 36 แห่ง Environment Pollution Control Act 1999 โดยให้เสนอแผนการ ศึกษาดังกล่าวต่อ Director-General เพื่อขอความเห็นชอบภายในระยะเวลาที่กำหนด ก่อนเริ่ม ดำเนินกิจกรรมหรือโครงการนั้น¹²

โดยสรุปจะเห็นได้ว่า ในเรื่องการรับรองสิทธิสิ่งแวดล้อมของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับ รัฐและชุมชนในต่างประเทศนี้พบว่าทุกประเทศมีกฎหมายบัญญัติกำหนดรับรองสิทธิของ ประชาชนในการมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการบำรุงรักษา การได้ประโยชน์จากทรัพยากร ธรรมชาติ และความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุ้มครองและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทั้งในระดับรัฐธรรมนูญหรือระดับกฎหมายรองลงมา สำหรับประเทศไทย แม้รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2560 ไม่ได้รับรองเรื่องสิทธิชุมชนและบุคคลมีสิทธิส่วนร่วม และฟ้องร้องกับรัฐและชุมชน ไว้ตรงแต่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 43 บุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิ…(2) จัดการ บำรุงรักษา และใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุล และยั่งยืนตามวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ

4.การบัญญัติสิทธิในสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญของประเทศทั่วโลก

มนุษย์มีสิทธิที่มีอากาศที่สะอาด มีนํ้าดื่มที่ปลอดภัย และมีสภาพแวดล้อมที่ดีใน ชีวิตของตนเอง จากเวลา 50 ปีที่ผ่านมาแนวความคิดของสิทธิมนุษยชนต่อสิ่งแวดล้อมที่ดี ปรากฏภาพเป็นเรื่องดังเช่น หนังสือนวนิยาย หรือถือว่าเป็นแนวคิดที่ค่อนข้างจะสุดโต่งสมัยนั้น แต่ในปัจจุบันสิทธิในสิ่งแวดล้อมนี้ถือว่าเป็นที่ยอมรับกันในกฎหมายระหว่างประเทศ และรับรอง สิ่งนี้ของหลายๆประเทศในโลกนี้ และสิ่งสำคัญไปกว่านั้นมากกว่าความสำเร็จที่ผ่านมาทั้งหมด คือ สิทธิในสิ่งแวดล้อมนี้ได้ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญมากกว่า 177 ประเทศทั่วโลก อันเป็นการ แสดงให้เห็นถึงผลกระทบอย่างมากมาย จากระดับของกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่เข้มแข็งขึ้นและ การตัดสินคดีของศาลที่กำจัดมลพิษจากจุดความร้อน (Hotspots) มากขึ้น จนถึงการออกกฎหมาย เกี่ยวกับนํ้าดื่มที่สะอาดปลอดภัยต่างๆ¹³

ภาพ 1 การรับรองสิทธิสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญทั่วโลก¹⁴

จากตารางข้างบนสีดำแสดงให้เห็นประเทศที่รับรองสิทธิสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญ ส่วนสีขาวแสดงถึงประเทศที่ยังไม่รับรองสิทธิสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญในโลกนี้

สำหรับสิทธิในสิ่งแวดล้อมและความรับผิดนั้น ถือว่าเป็นหลักสำคัญของระบบ กฎหมายพื้นเมือง (indigenous legal systems) เป็นมากกว่าพันปีแล้ว สิทธิที่จะมีสิ่งแวดล้อม ที่ดีไม่ปรากฏว่าเป็นลายลักษณ์อักษรใดๆ เลยในยุคเริ่มแรกของการบุกเบิกเรื่องสิทธิมนุษยชน กล่าวคือไม่ปรากฏใน ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ค.ศ. 1948 หรือข้อกำหนดว่าด้วย สิทธิทางแพ่งและสิทธิการเมือง ค.ศ. 1966, หรือข้อบังคับเกี่ยวกับสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ค.ศ. 1966 เลย

อย่างไรก็ตามเอกสารที่เป็นลายลักษณ์อักษรอันแรกเลยที่เกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนใน สิ่งแวดล้อม คือเอกสารของ ราเชล คาร์สัน ในหนังสือ Silent Spring ปี ค.ศ. 1962 ว่า ถ้า กฎบัตรสิทธิมนุษยชนไม่ได้บัญญัติ/รับรอง ดังการที่พลเมืองจะมีความปลอดภัยจากมลพิษ ซึ่งรุนแรงที่กระทำโดยเอกชนหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างไร ก็เพราะว่า บรรพบุรุษของเรา หลังจากการมีวิสัยทัศน์ หรือคาดคะเนว่าในอนาคตเข้าใจว่าไม่ปัญหาเรื่องนี้เกิดขึ้น ส่วนการ กล่าวสุนทรพจน์ ครั้งสุดท้ายต่อหน้าประธานคณะกรรมการด้านสิทธิมนุษยชนว่า “เหมือนกับ ปัญหาที่ถูกละทิ้งไป สิทธิพลเมืองที่จะปลอดภัยจากการควบคุมมลพิษของคนอื่น ดิฉันพูดไม่ได้ ในฐานะทนายความแต่ในฐานะนักชีวศาสตร์ และฐานะคนๆ หนึ่ง ซึ่งดิฉันรู้จักอย่างแท้จริงว่า สิทธินี้คือสิทธิในพื้นฐานของสิทธิมนุษยชน”

เอกสารอย่างเป็นทางการของสิทธิในสิ่งแวดล้อมนั้น ปรากฏในปฏิญญากรุงสต๊อกโฮมส์ การประชุมสิ่งแวดล้อมโลก ค.ศ. 1972 ว่าข้อที่ 1 “มนุษย์มีสิทธิขั้นพื้นฐานในเสรีภาพ คุณภาพ และเสรีภาพในที่เหมาะสมของชีวิตในคุณภาพของสิ่งแวดล้อมที่ทำให้ชีวิตที่ดีและอยู่ดี และ มนุษย์สามารถมีความรับผิดชอบในการปกป้องและปรับปรุงสิ่งแวดล้อมเพื่อให้มีสภาพที่ดีและ คงอยู่ในปัจจุบันและคนรุ่นถัดไป”

ภายหลัง 4 ยุคตั้งแต่ปฏิญาณกรุงสต๊อกโฮมส์ สิทธิสิ่งแวดล้อมที่ดีนี้ได้แพร่หลายไป ทั่วโลก ดังเช่นในปี ค.ศ. 2012 ปรากฏว่า 177 ประเทศของโลก จาก 193 ประเทศสมาชิก สหประชาชาติประชาชนในประเทศดังกล่าวได้รับรองสิทธิในสิ่งแวดล้อมนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญ กฎหมายสิ่งแวดล้อม คำพิพากษาของศาล หรือ การให้สัตยาบันต่อข้อตกลงระหว่างประเทศ¹⁵ และพบว่าใน 60 ประเทศของ 177 ประเทศนั้นได้บัญญัติสิทธิเชิงเนื้อหา (Substantive Rights) ไว้ในรัฐธรรมนูญ¹⁶ ส่วนประเทศที่เหลืออยู่ในโลกนี้ไม่ได้มีการบัญญัติสิทธิสิ่งแวดล้อมที่ดีใน รัฐธรรมนูญ คือ สหรัฐอเมริกา, แคนาดา, ญี่ปุ่น, ออสเตรเลีย, นิวซีแลนด์, จีน, โอมาน, อัฟกานิสถาน, คูเวต, บรูไน, เลบานอน, ลาว, พม่า, เกาหลีเหนือ, มาเลเซีย และเขมร¹⁷

ดังนั้น ปัญหาว่าการบัญญัติสิทธิในสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญจะมีผลที่ดีอย่างไร สามารถปฏิบัติได้ทั่วไปและเป็นเครื่องมือของขบวนการที่ไปสู่อนาคตที่ยั่งยืนหรือไม่ คำตอบที่ ดีที่สุดคือจากผลการวิจัยจากรัฐธรรมนูญของประเทศในจำนวน 92 ประเทศ ที่มีการบัญญัติ สิ่งแวดล้อมไว้ในรัฐธรรมนูญ ผลการวิจัยพบว่า การบัญญัติสิทธิในสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญ นำไปสู่ผลโดยตรงต่อการออกกฎหมาย 2 เรื่องคือ การสร้างกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่เข้มแข็ง และ คำตัดสินของศาลที่ป้องกันสิทธิจากการถูกละเมิดทางสิ่งแวดล้อม” งานวิจัยนี้เป็นหลักฐานว่า ประโยชน์อื่นๆ ที่คาดหมายจากการบัญญัติสิทธิในสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญมีผลทำให้เป็นจริง และปฏิบัติได้ในปัจจุบันนี้¹⁹

5.บทสรุปและข้อเสนอแนะ

สำหรับประเทศไทยได้บัญญัติเฉพาะสิทธิสิ่งแวดล้อมในเชิงกระบวนการ (Procedural Rights) ของรัฐธรรมนูญไว้ เช่น สิทธิของชุมชนในการอนุรักษ์ ฟื้นฟู และมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลาก หลายทางชีวภาพอย่างสมดุล และ สิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้ ส่วนในต่างประเทศ มี การบัญญัติสิทธิสิ่งแวดล้อมทั้งสิทธิในเนื้อหาและสิทธิในเชิงกระบวนการในรัฐธรรมนูญไว้ใน 177 ประเทศทัว่ โลก ในอนาคตประเทศไทยอาจมกี ารบญั ญัตสิ ทิ ธิสิง่ แวดล้อมในเชิงเนื้อหา (Substantive Rights) เพิ่มขึ้นโดยจะบัญญัติขึ้นใหม่ก็สามารถทำได้เพียงแต่จะต้องเขียนเชื่อมโยงให้ดีกับ เรื่องสิทธิชุมชนที่มีอยู่เดิมกับรัฐธรรมนูญใหม่ เพราะสิทธิชุมชนเป็นสิทธิเชิงกลุ่ม เหมือนกับกรณี หลายๆ ประเทศได้ได้บัญญัติไว้

References

Boyd, David R. The Environmental Right to a Healthy Environment. Vancouver: University of British Columbia Press, 2012.

Boyd, David R. The Environmental Rights Revolution: A Global Study of Constitutions, Human Rights and the Environment. Vancouver: University of British Columbia Press, 2012.

Chonnanan Srithongsuk, Thananya Hanumar, Arunee Apitanapong, and Pongthep Jarususin. “The Right to Public Participation under Section 56 of the Constitution of the Kingdom of Thailand.” Administrative Law Journal 21, no. 3 (2005): 13. [In Thai]

Kravachenko, S. and J. Bonnie, Human Rights and the Environment. North Carolina: Carolina Academic Press, 2008.

K. Kubasek , Nancy and Gary S. Silverman, Environmental Law. New York: Pearson Education, 2013.

May, James R., and Erin Daly. Constitutional Environmental Rights Worldwide. Delaware: Widener Law School Legal Studies Research Paper Series no. 11-35, 2011.

Suntareeya Muangpawong. “Environmental Justice Process (Part 1).” Environmental Journal 12, no. 1 (January-March 2008): 6. [In Thai]

Vitit Muntrabhorn, Kanungnit Sribuaeiam, Theeravuth Temsiriwattanaku, and Thitinan Tengamnuay. Relation between Human Rights and Environment for Protecting Human Rights Relating to Sustainable Environment (Research Report). Bangkok: National Human Rights Commission, 2016. [In Thai]

Wilkinson, David. Environment and Law. London: Routledge, 2002.

Wolf, Susan and Anna White, Environmental Law . London : Cavendish Publishing, 2002.